晋中生活网:智库・热门 | “土地要素市场化设置”十三个要点剖析

admin 7个月前 (04-11) 财经 47 0

  中央财经大学  柴铎

  写在前面

  我们总的以为,《关于构建加倍完善的要素市场化设置体制机制的意见》涉及土地的要点在前期地方试点、创新探索、学术研究中均有提及。此次在中央层面、面向天下正式提出,会对相关土地治理制度革新起到重大推进作用,自然资源部、农业农村部、住建部为主的相关部委将有一系列政策推出。

  要素市场化设置是市场经济生长的基础和条件,更是自觉调治经济社会生长的要害稳固器。历久以来,我国社会主义市场经济生长、民营企业快速发展与要害要素设置市场化水平低、流动门槛高的矛盾日益凸显,成为深化革新的掣肘。

  现代生产要素理论将经济生产要素归纳综合为土地、资源、劳动、治理、信息、手艺六类(这里的土地泛指一切自然资源)。其中,土地是唯一具有自然稀缺性和不能创造性的要素,这就决议了土地在经济价值分配中的优势、先导性职位,为国家生长建设发挥着空间承载力、自然生产力、空间价值孝敬运送等多方面作用。然则,由于土地具有空间开敞性、外部性,土地兼具私有资产属性和公有资源(有竞争性、无排他性)属性,因而土地资源行使要同时处理好私人利益(效率)和社会公共利益(公正)关系。

  历久以来,在城乡二元土地制度下,我国确立了土地用途管制制度和有偿使用制度,一方面严酷设计城乡土地用途、限制团体土地生长权,另一方面通过单向的征地制度占有农村团体土地经济利益。“8・31大限”后,土地一级市场基本垄断,成为一个“行政性市场”;土地二级市场在2019年7月自然资源部《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》提出后才启动放活。土地要素供应中的限制有时会影响土地设置效率(开发节奏、行使效率),造成土地资源“严重欠缺――严重虚耗”两方面矛盾并存。

  2020年3月30日,中共中央、国务院宣布意见第二条即是“推进土地要素市场化设置”,提出“确立健全城乡统一的建设用地市场”“深化产业用地市场化设置革新”“激励盘活存量建设用地”“完善土地治理体制”4条行动,虽只有600字,但包罗要点许多、需仔细品读。

  我们总的以为:其中要点在前期地方试点探索、学术研究中均有提及。例如,政策中提到的“团体谋划性建设用地入市增值收益分配制度”“健全历久租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资(入股)等工业用地市场供应系统”等问题是近年研究热门;“探索增添夹杂产业用地供应”“扩大国有土地有偿使用局限”“研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度”已经有上海、浙江、广东等发达区域开展了探索实践或已有公然讨论,如“革新土地设计治理方式”“增强土地供应行使统计监测”则反映了前期学术界研究看法。然则,这些命题在中央层面面向天下以意见形式正式提出尚属首次,会对相关土地治理制度革新起到重大推进作用,相关部委将有一系列政策推出以落实中央精神。

  时值宏观经济承压期,我们显著感应革新措施大幅加速,知识日新月异,必须不停学习才气够追赶市场的脚步。在慨叹《土地资源治理》课本、课本又需要大幅度删改的同时,我们选出意见中的十三个要点做简要剖析。

  要点一:“加速修改完善土地治理法实行条例,完善相关配套制度”

  剖析:2019年《土地治理法》修订主要包罗七大要点,一是革新土地征收制度,二是团体谋划性建设用地入市,三是宅基地治理制度革新,四是为河山空间设计制度革新创新预留执法空间,五是明确河山空间设计系统作为各种自然资源开发、珍爱、建设的依据,六是将基本农田提升为“永远”基本农田,七是强化土地督察制度。

  其中,征地制度革新(成片开发、区片综合地价)、宅基地制度革新(三权分立、行使方式、有偿使用)、谋划性建设用地入市(用途、收益分配)即所谓“三块地革新”还存在一定的弥补、完善空间(参见笔者《<土地治理法>修订解读:构建城乡统一建设用地市场》一文)。预计本年度《土地治理法》实行条例以及更细化的《农村团体谋划性建设用地入市指导意见》将出台,需重点关注。

  要点二:“周全推开农村土地征收制度革新……确立公共利益征地的相关制度划定”

  剖析:征地制度革新的总思绪可归纳综合为三个要点,即“缩小征地局限、规范征地程序、完善多元规范的安置措施”,与农地流转的政策是相通的(不征才气流转),体现了“多予少取”。其中,“公共利益”的局限和情形基本明确,各区域片综合地价已较为成熟、约三年一调整,社保安置抵偿方面有待各地进一步明确等等;周全推开后必将有配套政策跟进。

  要点三:扩大国有土地有偿使用局限

  剖析:早在2017年2月河山资源部会同国家发改委、财政部、住房和城乡建设部、农业部、人民银行、林业局、银监会团结印发《关于扩大国有土地有偿使用局限的意见》,那时主要是为了土地节约集约行使,大致导向是“能有偿使用就不无偿划拨”――修订划拨用地目录、缩小划拨局限。例如,激励能源、环保、安居房、养老、教育、文化、体育及供水、燃气、供热设施等项目用地出让、租赁,支持以作价出资或者土地入股;同时,划定了事业单位改制企业后划拨地块按有偿使用方式处置的设施。后期,各地配套制订了执行方案。

  同时,这一点也和后文“以多种方式推进国有企业存量用地盘活行使”相联系,例如,以往一些国有企事业单位现实上已经在通过划拨方式无偿取得的国有土地上开发了一些盈利项目,提高了土地行使效率,同时自身能获益,但并未缴纳土地使用用度,以后将逐步走向规范化、市场化。

  本年度,受新冠疫情影响、外需严重下滑,经济下行压力加大,这一政策实践探索可能加力。

  要点四:确立公正合理的团体谋划性建设用地入市增值收益分配制度

  剖析:前期团体谋划性建设用地33个试点竣事后,《土地治理法》很快修订并将其纳入,有些问题仍有待细化落实:

  一是制订天下统一的团体土地入市尺度较难,地方有一定随意性空间。由于各地推动团体土地入市的念头差异,且差异区域土地的区位、经济生长条件差异,团体土地入市条件差异较大。纳入都会设计建设局限的团体谋划性建设用地哪些该成片开发?哪些该入市?难以科学、公正、统一认定,且牵涉到下层政府、农村团体利益;即便划定了“XX%的比例”,地方在详细地块的操作中仍有较大随意性。

  二是团体土地入市后的用途限制存在一定争议。现在看商业房地产开发不被允许,但笔者在地方做调研、设计中发现,许多地方政府对团体土地入市做房地产开发有较强意愿,有些时刻也是解决问题的唯一途径,目的也是为了实现村团体、政府、都会开发建设的多赢,同时也不会造成农用地流失或者打击传统一级市场,入市后用途是否可以“因地制宜”、给予地方更大自主权值得关注。

  三是入市土地利益分配尺度尚需继续研究。理论上,团体谋划性建设用地到达入市条件需要相关设施配套,因此农村团体和代表公共利益的地方政府都应分享收益。然则,差异地方甚至差异地块行使情形差异很大,利益分配尺度许多时刻需要个案个研。2016年《农村团体谋划性建设用地土地增值收益调治金征收使用治理暂行设施》提出“调治金”这类收益分配手段;2018年最先探索土地增值收益“调治金转税费”,逐步与城镇土地增值税接轨;但在尺度等方面相关部门存在意见分歧。

  综上所述,上述三个问题决议了团体谋划性建设用地入市这项革新能否顺遂推进。理论上,收益分配尺度是其中的抓手,将对地方确定那些土地应该入市、入市土地作何用途发生自动的经济指导作用。

  要点五:健全历久租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资(入股)等工业用地市场供应系统。

  剖析:异常需要!许多地方已经探索。

  首先,相较于住宅用地、商服用地,我国工业用地供应的市场化水平总体较低。早期工业用地市场的探索可追溯到革新开放初期的“招商引资”时代,在地方“GDP锦标赛”的环境下,工业用地基本是协议方式出让,出让年限、价钱尺度都是地方政府与用地主体协商确定,千差万别;为制止国有资产流失,我国不停规范工业用地出让,基准地价、出让年限、出让方式的划定相继出台。然则,由于工业用地的特殊性(就业、税收、行使外资),地方政府为保证某一项目落地、某一用地主体取得土地,许多时刻现实不会接纳公然市场竞价的方式供地。因此,差异区域、差异地块工业用地地价内在、供应情形仍然是不能比的,造成一些问题。

  第二,工业用地是企业的生产要素,用地成本很大水平上决议了企业生产成本。据笔者前期案例研究(参见《大洋两岸的平行竞争:中美都会制造业用地成本对照》),中国现在工业用地成本远高于美国。当前,制造业对于稳固就业、增强国家应对灾难和挑战能力的作用凸显,而我国制造业成本优势正在/已经失去,维持我国制造业在全球产业链上的优势职位需多管齐下的行动。除继续优化海内产业链和营商环境、增强新型基础设施建设、提高劳动力人力资源外,通过减税降费等方式降低企业生产成本十分需要,而降低企业用地成本肩负就是一个主要方面。稀奇是对于“新产业、新动能”企业,接纳先租后让、历久租赁等方式供地能够极大降低企业发展初期的占款,有利于企业生计、生长。

  第三,有利于工业用地“全生命周期治理”。随着科技进步,产业更新迭代速率加速;加之宏观经济的不确定性提升,企业更新/镌汰速率亦在加速。传统牢固年限出让方式下,企业破产倒闭、或遇到谋划难题后,工业用地历久处于闲置虚耗、低效行使状态,而对这些地块的整治革新又受到工业用地出让条约的约束,需要给付大量抵偿款,实行难度很大;这一问题在广东“三旧”革新、上海“198”工业用地减量化等地方实践中都很突出。弹性年期供应土地有利于对工业用地实行“全生命周期治理”,有利于实时镌汰落伍产能、僵尸企业,提高土地行使效率,挖掘存量用地潜力,削减不需要的建设用地增量。

  要点六:推动差异产业用地类型合理转换,探索增添夹杂产业用地供应

  剖析:一方面,前述缘故原由可见,允许产业用地类型转换有利于实时顺应产业生长需要、顺应企业谋划需求,务实的提高土地行使效率、制止土地闲置虚耗。另一方面,以往工业用地与栖身用地大尺度空间星散的设计模式下,虽然用地结构加倍清晰,但职住星散、潮汐式人口迁徙等问题突出。根据新型城镇化“产城融合”的要求,顺应新时代产业园区集群化、综合化生长态势,以及新型用地主体(稀奇是创业型用地主体)多元化的用地需求,未来产业园区除放置需要的办公空间外,也要配套一些生涯保障设施空间(如旅店、咖啡厅、健身房、休闲娱乐空间),同时还需要一些研发、创意、设计、中试、检测和配套设施用地(已经推出的例如广深莞M0,惠州M+、杭州M创、在北京M4,南京Mx),这就需要对产业用地举行“夹杂型、复合化”行使。

  现在,这一问题各地还在探索,预计一些地方会推出新的用地类型,对产业地产市场的新商业模式打造和场景设计发生影响。

  要点七:研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度

  剖析:通过税费的“经济杠杆”倒逼低效建设用地主体自动腾退,这一问题需跟“房地产税”的整个制度设计相顺应(可能作为起步),涉及利益矛盾较多,政策推出、执行难度不小。据了解,相关研究已在举行,需要关注。

  要点八:以多种方式推进国有企业存量用地盘活行使

  剖析:国企国资革新是供应侧解构性革新的主要内容,其偏向是推进国有企业瘦身健体、提质增效,解决历史遗留问题,改善和增强国有资产羁系。由于历史缘故原由,我国都会中许多国企存量建设用地处于闲置状态,但区位条件好、开发价值大,是当前都会内部存量用地潜力挖掘的主要资源。

  2019年7月,《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》,是我国首个专门规范土地二级市场的主要文件,提出了确立产权明晰、市场订价、信息集聚、买卖平安、羁系有用的土地二级市场,搭建城乡统一的土地市场买卖平台。稀奇是提出了优化划拨土地转让流程、保障出让土地买卖自由、完善作价出资或入股土地转让划定,完善土地支解合并转让政策等措施,促进存量土地进入二级市场转让盘活。现实上为国有企业存量用地盘活行使提供了路径,有利于多方共赢,对于房地产开发企业也意味着新的市场机遇。

  要点九:深化农村宅基地制度革新试点

  剖析:近年研究的关注点是宅基地“三权分立(所有权、资格权、使用权)”,一是通过宅基地有偿退出或流转,削减宅基地一户多宅、农村空心化问题,降低农村人口进城后人地星散的土地虚耗征象,其目的是“节地”;二是通过宅基地流转,盘活存量资源,吸引一些墟落新业态进驻,为墟落新产业生长提供空间支持,促进墟落振兴。然则,由于宅基地作为农民最后生计保障的特殊性,周全铺开宅基地“流转(入市)”有些争议。

  对于农村土地引入新业态,近年政策许多。从《关于支持旅游业生长用地政策的意见》(河山资规〔2015〕10号)、到《促进墟落旅游生长提质升级行动方案(2018――2020年)》(发改综合〔2018〕1465号)、再到《国务院办公厅关于推进养老服务生长的意见》(国办发〔2019〕5号)、以及《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点事情的通知》均对放活农村土地行使提出了新行动。

  2019年9月,中农办、农业农村部印发《关于进一步增强农村宅基地治理的通知》,提出落实“一户一宅”划定、激励节约集约行使宅基地、激励盘活行使闲置宅基地和闲置住宅。稀奇提出“宅基地可以通过自主谋划、合作谋划、委托谋划等方式,依法依规生长农家乐、民宿、墟落旅游等。城镇居民、工商资源等租赁农房栖身或开展谋划的,要严酷遵守条约法的划定,租赁条约的限期不得跨越二十年。条约到期后,双方可以另行约定。”极大地放活了宅基地流转、行使。随着各地试点探索深化,一些细化落实划定也将出台。

  要点十:完善城乡建设用地增减挂钩政策

  剖析:城乡建设用地增减挂钩是全域河山综合整治的主要工具,是盘活农村建设用地资源的主要途径,也是“精准扶贫”的主要手段。前期,上海、浙江等地在增减挂钩指标治理等方面举行了创新探索,节余指标有偿统筹、全域设置等做法实现了指标转出地、转入地的双赢,也能够显化土地资源价值、提升土地行使效率。2018年,自然资源部印发《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂治理设施》,进一步明确增减挂钩节余指标跨省域调剂有关要求,未来沿着这一偏向还会有进一步探索完善。

  要点十一:“完善土地行使设计治理……探索确立天下性的建设用地、弥补耕地指标跨区域买卖机制”

  剖析:这是两个相互联系的问题,笔者在前期《“革新土地设计治理方式”真的是“松绑”么?――你看错了重点》一文中举行了详细剖析,读者可以参考。几项要点可以明确:

  第一,传统土地指标自上而下式的“多因素分解法”、“趋势分解法”即将弱化、成为历史,“供地随着项目走”将是大势所趋。当前我国新型城镇化、生态文明建设、墟落振兴战略目标远未实现,但后备土地资源却日趋削减,更需要统筹好促进经济增进和合理行使土地的关系,让土地到效用最大化的地方去。“土地随着项目走”正是出于这样的靠山――若是没有好的项目,地方就不要再虚耗有限的土地指标。

  第二,“革新土地指标分配方式、下放用地审批权、改善耕地占补平衡”三个政策要联系起来看,现实配合构成了土地行使治理的“市场化”门槛和调治机制,体现了“放管服”的意图。前期,《中共中央国务院关于增强耕地珍爱和改善占补平衡的意见》《河山资源部关于改善治理方式切实落实耕地占补平衡的通知》(河山资规〔2017〕13号)提出耕地“数目、质量、生态”三位一体珍爱,以及“占一补一、占优补优、占水田补水田,分类入库”;稀奇是在“市场化异地占补平衡指标有偿调剂(省域内指标调剂)”方面提出了新思绪。

  “探索确立天下性的建设用地、弥补耕地指标跨区域买卖机制”可能发生两方面作用:第一,未来欠发达区域不用自己开发建设,也可以通过耕保指标买卖分享发达区域土地开发的空间价值;第二,对于哪些项目应该优先放置用地,发达区域要自己权衡、排序,只有稀奇主要、稀奇迫切、稀奇好的项目,发达区域有自主审批权限后,才会连系自身情形适度调剂指标,促成其落地。这些政策都体现了土地设计治理方式趋向天真、务实、市场化。

  要点十二:增强土地供应行使统计监测

  剖析:这一点看似不显著的语句恰恰很要害。未来,都会土地供应和行使监测将加倍精细化,对土地供应量、历史供应量和开工建设情形(稀奇是批而未供、供而未用等)举行分类监视,为连系都会土地行使情形优化未来供应节奏、规模提供决议支持,也对囤地、虚耗行为举行督导惩戒,相关政策机制可能很快出台,值得关注。

  要点十三:推动制订不动产挂号法

  剖析:2014年12月22日,国务院正式宣布《不动产挂号暂行条例》,由自然资源部(原河山资源部)卖力指导监视全河山地、衡宇、草原、林地、海域等不动产统一挂号职责,实现挂号机构、簿册、依据、平台“四统一”。2015年底,国家、省级、地市级不动产挂号职责机构整合周全完成;2017年终,不动产统一挂号手艺平台笼罩天下。《不动产挂号法》的正式出台将为相关事情提供执法保障,预计很快将出台。

  由于近年全河山地治理革新的实践探索加速、相关新政策出台很快,文中不到之处敬请批评指正!

  责任编辑:马琳 曹冉京

  审读:戴士潮

  中国房地产报版权所有

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(责任编辑:季丽亚 HN003),

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